Hace cien años sólo dieciséis ciudades tenían más de un millón de habitantes, y ahora más de quinientas ciudades pueden ostentar aglomeraciones de gran magnitud; tres de éstas ( Bombay, Sao Paulo y la zona metropolitana de la Ciudad de México) con alrededor de veinte millones.

El contexto urbano muestra profundas desigualdades en medio de una urbanidad fragmentada por el desempleo, la inseguridad, la centralidad del trasporte por sus grandes aglomeraciones y presiones de vivienda, que revelan la percepción de una ciudad hostil: “desplazando a sus habitantes”.

La ciudad moderna puede ser vista como la dimensión urbana de las diversas formas de socialización del acceso y del consumo vía bienes y servicios públicos propia del Estado benefactor, lo cuál se corresponde con el desarrollo del modelo del Estado de Bienestar instalado en la democracia de las posguerra.

Se presenta la auto segregación residencial de sectores medio-altos y altos, en lugares cerrados o semicerrados, habitados por grupos en condiciones de afluencia económica, que eligen esta forma de habitar ante los riesgos de la ciudad.

Para los más pobres la imposición de regímenes militares en diferentes países de América Latina se tradujo en una acción gubernamental de estas familias desde sus barrios originales hacia las periferias lejanas. A partir de entonces, y hasta las aperturas democráticas de los años ochenta, el pensamiento y las reflexiones de las ciencias  sociales poco incidieron en la formulación de políticas sociales para combatir la pobreza y promover el desarrollo de los países latinoamericanos.

El llamado sector informal ha venido acrecentando su participación en el empleo de la región: 28.9% en 1980, 42.8% en 1990 y 46.4% al comenzar el siglo XXI. En menos de un cuarto de siglo pasó de menos de la tercera parte a casi la mitad del empleo urbano. Se calcula que de los 29 millones de nuevos empleos generados en América Latina entre 1990 y 1999, 20 millones corresponden al sector informal. (CEPAL, 2001).

El momento del cinismo: al no resultar cierta la teoría del goteo y su correlato ( el que el fortalecimiento institucional iría ordenado, de arriba hacia abajo, al mundo social, a los espacios de la sociedad civil), la arquitectura institucional debió conformarse con el modelo cínico de dos pisos: aunque abajo la masa se hundiera en la precariedad, la anomia y la incultura, lo que por ahora importaba era que el mundo de la exclusión y del desorden no contaminara el espacio de acuerdo de los integrados, revelándose los pactos de gobernabilidad, como el instrumento clave de la nueva situación.

La mejor manera de realizar el derecho humano a una alimentación mínimamente adecuada no significa el recibo de recibir comida  en caso de necesidad, sino algún otro mecanismo jurídico que impida la concentración de la propiedad de la tierra, que prohíba la usura o el acaparamiento de los artículos de primera necesidad, o que proporcione atención a la infancia, educación, subsidios para la reorientación profesional, las prestaciones, el desempleo o los créditos de puesta en marcha.

El desarrollo humano es el proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de la gente, las más importantes son una vida prolongada y saludable, acceso a la educación y el disfrute de una vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo.

Los múltiples problemas de muchas naciones industrializadas ricas demuestran que los altos niveles de ingreso en sí mismo, no garantiza el progreso humano. El bienestar de una sociedad depende del uso que se le da al ingreso, no del nivel del ingreso mismo.

Los seres humanos son más que bienes de capital para la producción de bienes de consumo, son también los fines ulteriores y los beneficiarios del proceso.

El desarrollo humano tendría dos lados. Primero,  la formación de capacidades: mejor salud, conocimientos y habilidades y lo segundo, es  el uso que hace la gente para adquirir dichas capacidades. Se requiere construir la capacidad, para brindar el acceso a dichas oportunidades.

Las políticas aplicadas para incrementar la equidad a partir de la inversión en capital humano, de hecho fomentan el crecimiento económico a más largo plazo y, consecuentemente, reducen la pobreza.

El éxito de una sociedad ha de evaluarse, desde este punto de vista, principalmente en función de las libertades fundamentales que disfrutan sus miembros.

Existen buenas razones para concebir la pobreza como la privación de capacidades básicas y no sólo como una renta baja. La privación de capacidades elementales puede traducirse en una mortalidad prematura, un grado significativo de desnutrición (especialmente en el caso de los niños), una persistente morbilidad, un elevado analfabetismo y otros fracasos.

Pero el paro no es sólo una falta de renta que puede compensarse con trasferencias del Estado (con un elevado coste fiscal que puede ser en sí mismo una gravísima carga); también puede tener trascendentales y negativas consecuencias para la libertad individual, la iniciativa y las cualificaciones. Entre sus múltiples efectos, el paro contribuye a la “exclusión social” de algunos grupos y provoca la pérdida de independencia, de confianza en uno mismo y de salud mental y física.

Las restricciones arbitrarias del mecanismo del mercado pueden provocar una reducción de las libertades debido a las consecuencias de la ausencia de mercados. Puede haber privaciones cuando se niega a los individuos las oportunidades económicas y las consecuencias favorables que los mercados ofrecen y fomentan.

De hecho, en la perspectiva basada en la libertad, ni los                  “ guardianes” nacionales o locales, ni los ayatolas (u otras autoridades religiosas) ni los dirigentes políticos (o los gobiernos dictatoriales) ni los “ expertos” nacionales o extranjeros)- pueden impedir a nadie participar en la elección de las tradiciones que deben mantenerse.

El papel constitutivo de la libertad está relacionado con la importancia de las libertades fundamentales para el enriquecimiento de la vida humana. Entre las libertades fundamentales se encuentran algunas capacidades básicas como, por ejemplo, poder evitar privaciones como la inanición, la desnutrición, la morbilidad evitable y la mortalidad prematura, o gozar de las libertades relacionadas con la capacidad de leer, escribir y calcular, la participación política y la libertad de expresión, etc. …Desde este punto de vista, el desarrollo es el proceso de la expansión de las libertades humanas, y su evaluación ha de inspirarse en esta consideración.

Lo esencial es que la influencia del crecimiento económico depende de cómo se utilicen los frutos de ese crecimiento económico. La expansión de las oportunidades sociales ha contribuidos a facilitar el desarrollo económico con un elevado empleo y ha creado también las circunstancias favorables necesarias para reducir las tasas de mortalidad y aumentar la esperanza de vida.

Por ejemplo, es posible pensar que dar una proporción mayor de renta a una persona que tiene más necesidades- debido, por ejemplo a una incapacidad- va en contra del principio de la igualdad de rentas, pero no va en contra de los preceptos más amplios de la igualdad económica, hay que tener en cuenta que esta persona necesita más recursos a causa de su incapacidad.

La pérdida de libertad que supone la imposibilidad de elegir el empleo y el trabajo tiránico pueden constituir en sí mismo una importante privación.

Los resultados generales del mercado dependen casi en su totalidad de las instituciones políticas y sociales.

El aspecto del bienestar y el aspecto de la agencia de los movimientos feministas se entrecruzan. Comprender el papel de la agencia es fundamental para reconocer que las personas son responsables: no sólo estamos sanos o enfermos sino que, además, actuamos o nos negamos a actuar y podemos decidir actuar de una  u otra forma.

También, existen abundantes pruebas de desinterés  por las necesidades culturales de las mujeres de todo el mundo. Existen excelentes razones para sacar a la luz estas privaciones y mantener con firmeza en la agenda la erradicación de estas iniquidades.

Por ejemplo, en un estudio comparativo de cerca de trescientos distritos dela india, se observa que la educación y el empleo de las mujeres son los dos factores que más ayudan a reducir la fecundidad.

También, existe una estrecha relación entre el grado de alfabetización de las mujeres y la supervivencia de los niños en muchos países del mundo y especialmente en las comparaciones internacionales.

 Puede estar muy bien decir que todos los seres humanos tienen derecho a recibir alimentos o medicinas, pero si no se ha atribuido ninguna obligación o atribución específica, estos derechos apenas “ significan” nada.

La responsabilidad exige libertad.

Algunas frases del libro Desarrollo y Libertad de Amartya Sen, Premio Nobel de Ciencia Económica, 1998.

Existe una estrecha complementariedad entre la agencia individual y las instituciones sociales. Es importante reconocer al mismo tiempo el lugar que ocupa la libertad individual y la influencia de los factores sociales en el grado y el alcance de esta libertad. Para reconocer los problemas que nos enfrentamos, hemos de concebir la libertad como un compromiso social.

La expansión de la libertad es tanto el fin primordial del desarrollo como su medio principal. El desarrollo consiste en la eliminación de algunos tipos de libertad que dejan a los individuos pocas opciones y escasas oportunidades para ejercer  su agencia razonada. La eliminación de la falta de libertades fundamentales es una parte constitutiva del desarrollo.

Existen pruebas contundentes  que la libertad económica y la libertad política contribuyen a  reforzarse mutuamente; no se contraponen (como a veces se piensa). Las oportunidades sociales para recibir educación y asistencia sanitaria, que pueden exigir la intervención del Estado, complementan las oportunidades individuales para participar en la economía y contribuyen a fomentar nuestras propias iniciativas en la superación de nuestras propias privaciones.

El desarrollo exige  la eliminación de las principales fuentes de privación de la libertad: la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios públicos y la intolerancia o el exceso de intervención de los Estados represivos.

A veces la falta de libertades fundamentales está relacionada directamente con la pobreza económica, que priva a los individuos de la libertad necesaria para satisfacer el hambre, para conseguir un nivel de nutrición suficiente, para poner remedio a enfermedades tratables, para vestir dignamente o para disponer de agua limpia o de servicios de saneamiento. De hecho, se puede añadir, que mientras no se garanticen los derechos económicos la democracia política será frágil.

Lo que pueden conseguir positivamente los individuos depende de las oportunidades económicas, las libertades políticas, las fuerzas sociales y las posibilidades que brindan la salud, la educación básica y el fomento y el cultivo de las iniciativas.

La falta de libertad económica puede alimentar la falta de libertad social, de la misma forma que la falta de libertad social o política también puede fomentar la falta de libertad económica.

El desarrollo tiene que ocuparse más de mejorar la vida que llevamos y las libertades de que disfrutamos. La expansión de las libertades que tenemos razones para valorar no sólo enriquece nuestra vida y la libera de restricciones, sino que también nos permite ser personas sociales más plenas, que ejercen su propia voluntad e interactúan con-e influyen en- el mundo en el que viven.

La concepción de la libertad que adoptamos aquí entraña tanto los procesos que hacen posible la libertad de acción y de decisión como las oportunidades reales que tienen los individuos, dadas sus circunstancias posibles y sociales.

Prestamos especial atención a las “capacidades” de las personas para llevar el tipo de vida que valoran y que tienen razones para valorar. Estas capacidades pueden aumentarse por medio de medidas públicas, pero, por otra parte, el uso eficaz de las capacidades de participación de los individuos puede influir en el rumbo de esas medidas.

Hay progreso cuando mejoran las condiciones de vida de las personas, cuando se avanza en el desarrollo humano.

Hace falta una estructura equitativa del ingreso, y políticas sociales bien concebidas y diseñadas para que el bienestar llegue a las grandes mayorías.

No es casualidad que aquellos países que han tenido un gasto social más alto durante períodos prolongados tengan los mejores índices de desarrollo humano de América Latina y el Caribe.

La gerencia social debe ser un instrumento efectivo para una política social agresiva protectora de los más débiles y para un modelo de desarrollo productivo orientado finalmente hacia el desarrollo humano. La visión puramente tecnocrática es superada en la obra por un pensamiento más amplio integrador de las diferentes dimensiones del problema, entre ellas: articular estrechamente las políticas económica y social; construir red permanente entre sector público, organizaciones no gubernamentales, sociedad civil y comunidades de base para la acción en el campo social, que aproveche las mejores posibilidades de cada uno de los actores; contribuir desde la gerencia a favorecer la articulación creciente de la población asistida y así poder establecer condiciones serias para la tan ambicionada meta de la auto sustentación de las comunidades, objetivo   final de los programas sociales modernos.

Además de la mayor eficiencia en la asignación del gasto social y de la orientación del gasto público para apoyar los gastos sociales señalan en general algunas propuestas la necesidad de reformar la estructura tributaria a fin de aumentar la carga sobre los estratos altos.

Desde el punto de vista teórico, los recursos utilizados en el mejoramiento del nivel de vida ( educación, salud, etc) deben ser vistos como una inversión productiva en capital humano y no como un gasto improductivo.

El desarrollo del potencial pleno de los seres humanos es el objetivo principal del desarrollo económico y social, pero se ignora a la hora de realizar las estrategias. Por ello, las estrategias debieran ser reorientadas en base al criterio que el desarrollo humano es precondición necesaria y objetivo último del desarrollo; ello significa tanto la utilización plena de los recursos humanos y de su calidad, con vistas a aumentar la productividad y los ingresos sobre todo de los más necesitados, como la distribución equitativa de los frutos del desarrollo.

A decir verdad, la misma ambivalencia se manifestaba en las distintas áreas sociales. Aumento considerable de la esperanza de vida como consecuencia del gran desarrollo de la medicina preventiva que en la mayoría de los países permitió reducciones considerables de la mortalidad infantil mediante la aplicación de nuevas técnicas masivas, pero gran retraso en la medicina curativa y en la prevención y tratamiento de las enfermedades que forman el núcleo duro de la mortalidad adulta. Avances importantes en la escolaridad, sobre todo básica, junto a la persistencia de graves problemas de retención, deserción, desigualdad en el acceso, etc.

En América Latina no se han hecho los esfuerzos suficientes para encontrar caminos heterodoxos de estabilización y ajuste fiscal y externo que tengan la menor influencia negativa posible sobre el desarrollo social.

La política social es uno de los instrumentos más importantes de las políticas de ajuste y, en general, ha actuado en contra de los sectores menos favorecidos. Ello es el resultado de dos políticas convergentes, encaminadas a obtener equilibrio fiscal: la mayor participación relativa de los impuestos indirectos y la reducción del gasto público, en particular, el social.

Cuando el gasto público se encamina directamente a la satisfacción de necesidades básicas de los grupos más pobres tiene un efecto inmediato. En ese sentido, los gastos en educación básica, salud, saneamiento, vivienda popular y nutrición repercuten directamente en el bienestar de las poblaciones a las que se dirige, aún cuando no solucionen el problema de fondo del desarrollo económico.

Primero, se procura que la demanda interna no consuma los productos exportables, para lo cual son aptas las políticas recesivas, en especial la baja de los salarios reales. En segundo lugar, se practica una política de devaluaciones, que cambia los precios relativos a favor de los bienes exportables. Como se ha señalado en nuestras economías- en especial las exportadoras de alimentos- existe una relación inversa entre el tipo de cambio real y los salarios reales. Dada la inflexibilidad a la baja de los márgenes en las industrias dedicadas al mercado interno, para que la devaluación se traduzca en alza de tipo de cambio real, más allá de la inflación que pueda provocar, se requiere que el salario real disminuya. Ello se logra, en lo esencial, mediante el desempleo.

Las devaluaciones contribuyeron también a agudizar la inflación, alimentada por las dificultades del fisco por reducir su déficit y atender al mismo tiempo las transferencias de recursos al exterior.

Podría afirmarse que las ciudades latinoamericanas se dirigen hacia la fragmentación social, la individualización de los procesos sociales, la diversidad económica y social, la polarización del territorio urbano y de las prácticas sociales que se desenvuelven en él y que generan, conflictos entre los distintos grupos sociales.

Cualquier programa social que no desarrolle las capacidades de autosustentación del programa una vez que haya dejado de funcionar la cooperación, hayan migrado  los expertos, hayan cambiado los expertos, hayan cambiado las personas, tiene vida en definitiva transitoria y no tiene un impacto de fondo, no cambia aspectos profundos.

Es necesario ser capaz entonces ser capaz entonces de trabajar oteando el futuro, a través de métodos más finos que la mera proyección del pasado.

Un gerente adaptativo tiene que ser capaz de pensar en términos de escenarios múltiples. Puede ser (a), (b), (c) o (d)¿ Que haré en cada caso? Se requiere un entrenamiento para reemplazar el estilo de pensamiento uniescenario por el multiescenario.

Se necesita un gerente social con altísima sensibilidad hacia la comunidad, que esté sintonizado con la gente.

Por el contrario, la inequidad no se redistribuye sino que se intensifica hacia los pobres : los postergados no sólo mantiene vulnerabilidad a las enfermedades infecciosas, sino que también acceden en condiciones desventajosas a las enfermedades degenerativas, y están más expuestos a la violencia urbana, a la mayor toxicidad de drogas de menor costo, y a los efectos nocivos en la contaminación del agua, el aire y el suelo en las zonas de asentamientos populares.

Una política de recursos humanos que sirva para integrar políticas sociales y promover condiciones para la equidad en el mediano y largo plazo, debe concentrarse en atacar los anillos que reproducen de una generación a otra la marginación económica y la exclusión social.

Promover cambios en la orientación, composición, gestión y operación en el sector salud, a fin de que éste asuma las nuevas funciones que se le asignen dentro de las nuevas estrategias de desarrollo .

Los propósitos de las políticas se ven distorsionadas por la complejidad y dinámica informal de la burocracia. Pero los propósitos de las políticas, distorsiona los procesos organizativos; al explicar el fracaso de las políticas es importante explorar la causalidad en ambas direcciones.

Olson demuestra que aun cuando las colectividades están organizadas a nivel de grupos, es necesario hacer uso de la coerción o algún otro incentivo para lograr que los miembros racionales con intereses propios actúen en pro del interés común.

El proceso político resuelve el conflicto en forma  sumamente efectiva sacándolo a la superficie. La buena legislación enfoca directamente sobre los problemas públicos más básicos y expresa claramente la escogencia de valores. Los buenos estatutos reducen las presiones sobre las demás ramas del gobierno, obviando la necesidad de construcción jurídica por una parte y ofreciendo a las burocracias reglas para crear rutinas administrativas por la otra.

La misma legitimidad del gobierno se ve debilitada cuando los burócratas al nivel de la calle toman decisiones sobre problemas de elegibilidad para los servicios- especialmente definidos como derechos- sobre una base ad hoc, porque la ley pública no es autoritativa. Un sistema político no es participativo en un sentido significativo cuando sólo es posible negociar acerca de decisiones en particular y no sobre las reglas básicas.

Las buenas leyes no sólo permiten a los ciudadanos calcular los efectos de las regulaciones gubernamentales, sino que también vuelven responsables a los funcionarios públicos por sus obligaciones.

Pero se necesitan proyectos formidables de construcción de instituciones y organización comunitaria para que el concepto de control comunitario adquiera significado.

La primera dificultad está en la capacidad para desarrollar estrategias que produzcan beneficios para cada organización individual de la red, así como para la red en su conjunto.

El poder de relación se refiere a la capacidad para movilizar a otros en apoyo de  la propias metas… ( es) básicamente transaccional y depende de la persuasión y negociación más que en impartir instrucciones, como en la forma pura de la autoridad o la posición legitima del poder.

Estos “ especialista elitescos” como los llama Holnsteiner (1977) pecan no solamente de paternalismo, sino también de causar hostilidad y desperdiciar recursos escasos.

Una fuente de antipatía al Estado entre los seguidores de la participación de la comunidad se basa en sus inclinaciones supuestamente opresoras. Inspirados en ideologías antiestatales, creen que los gobiernos son incapaces de realizar acciones beneficiosas, y que invariablemente funcionan para contratar, manipular y subvertir los intereses de la gente.

Numerosos gobiernos se valen de la retórica de la participación, pero no brindan el apoyo adecuado para la misma.

A los defensores de la participación comunitaria les resultaría beneficioso hacer una evaluación más realista del papel del Estado en el desarrollo social así como una apreciación más positiva de su potencial contribución a los esfuerzos de la comunidad.

Crear cursos de capacitación para la participación tanto para los funcionarios públicos como para los miembros de la comunidad y el establecimiento de procedimientos para evaluar el apoyo estatal. Las estrategias que emanan de una perspectiva de conflicto recalcan la necesidad de las comunidades locales de conocer más profundamente la estructura social y su propia ubicación en la misma mediante un proceso de toma de conciencia.

El desarrollo, en esencia, siempre está centrado en la gente.

¿ Por qué subsiste el no tener en cuenta a la gente a pesar de la acumulación de pruebas que evidencian que el desarrollo se ve seriamente afectado cuando las personas interesadas no participan en el proceso?

Un temor citado con frecuencia consiste en pensar que consultar con los presuntos beneficiarios acerca de sus problemas y soluciones generará expectativas exagerada de lo que se hará con ellos. Más que despertar estas esperanzas, los gobiernos y organismos de asistencia técnica parecen preferir el suministrar beneficios en el momento y lugar de su propia escogencia con el fin de mantener el control.

Los burócratas no se ven demasiado afectado por la manera en que los planes se adoptan a los resultados previstos. Por lo tanto, no existe la motivación que fomente mejorar el rendimiento.

Resulta significativo igualmente el que las ONGs son a menudo las instituciones más activas de la sociedad en ayudar a los pobres a lograr su voz propia. También, es frecuente que las ONgs tengan un  “ Know how” profesional especial que no se encuentra fácilmente en empresas comerciales. La critica más lesiva, sin embargo, es la de que las ONGs no promueven un desarrollo autosostenido.

Será necesario reconocer abiertamente el hecho de que la gente tiene la capacidad de contribuir a su propio desarrollo, y también intentar lograr su participación en todas las etapas del proyecto, pasando por su formulación, ejecución, supervisión y hasta su evaluación. Su interés en su propio desarrollo supera ampliamente el que puedan tener los organismos externos en la localidad.

El desarrollo institucional debe ser abordado como un largo proceso de experimentación, aprendizaje y adaptación.

En resumen  “ la calidad” corre el peligro de convertirse en un concepto ómnibus, tan amplio que pierde todo papel discriminatorio.

Se entiende por investigación evaluativo el examen sistemático y riguroso, a partir de criterios específicos, de los logros obtenidos por una política o programa social gubernamental en relación a las metas que se han propuesto y a los efectos esperados en los grupos sociales beneficiarios.

¿ Cuál es el grado de éxito que el programa tiene en relación al logro de las metas?

¿ Cómo reorganizar el sector social? ¿ Cómo solucionar los difíciles problemas de coordinación entre los ministerios, institución lugares y programas que actúan en dicho sector? ¿ Cómo focalizar los programas para posiblitar que lleguen efectivamente a los beneficiarios previstos en lugar de desviarse a otros sectores sociales con más capacidad de presión y de acceso a los mismo? ¿ cómo posiblilitar la activa intervención de la sociedad civil y de las ONGs en esta materia, y reestructurar las relaciones tradicionales entre Estado y la sociedad civil en la misma?

Los programas sociales se organizan entorno a grupos ocupacionales y la posición en el mercado laboral tiende a acondicionar los beneficios, lo cual implica, tipícamente, que grandes grupos quedan excluidos y confian en la asistencia pública, la caridad privada , o la familia.

Una cararcterística importante del modelo escandinavo es hasta qué punto a un nivel de vida normal está divorciado del criterio del mercado.

En las recesiones económicas, los ciudadanos se vuelven más dependientes de la » confianza empresarial» para el aumento de la inversión y el alivio de la recesión. En la medida que los ciudadanos, a través del Estado y de la maquinaria gubernamental, asuman la responsabilidad de crear y mantener el pleno empleo, decrecerá su dependencia de los intereses empresariales.

¿ Son los Estados asistenciales escandinavos un logro particularmente socialdemócrata?

El programa asistencial en Noruega aunado a un plan para una política de pleno empleo garantizado, fue diseñado por el movimiento laboral durante su exilio en Londres, en el periodo de la guerra, y que los socialdemócratas mantuvieron una mayoria parlamentaria absoluta durante casi dos décadas después de la guerra.